公共教育资源向农村倾斜政策研究

　　公共教育资源向农村倾斜政策研究

　　[摘要]公共教育资源向农村地区倾斜的政策对推动城乡教育均衡发展起着非常关键的作用。但政策的实施环境时刻处于变化之中，在具体操作中有可能会遇到各种各样意想不到的新情况，从而衍生出一定的问题或暴露出一定的局限性。从江苏省来看，这些问题主要体现在政策的跟进性、配套性及教育民生政策的细化等应用层面。因此，在教育均衡发展的视野之下，制订此类政策时应多考虑城乡一体化统筹特征及政策的跟进性、配套性、人本位、前瞻性等原则，以促进城乡教育的整体提升。

　　[关键词]教育均衡发展；教育政策；公共教育资源

　　在国家大力推进教育改革、缩小城乡教育差距目标的指引下，为促进教育进一步均衡发展、提升江苏省的整体教育水平，江苏省政府在国家相关法规政策的基础上，投入大量财力，先后实施并完成若干项公共教育资源向苏北农村等弱势地区倾斜的政策与措施，如农村中小学布局调整、“三新一亮”工程、“六有”工程、“校校通”工程、“四配套”工程、“送优质教学资源下乡”工程、苏北农村中小学教师素质提升培训等。这些政策的实施使得苏北农村中小学的面貌得到极大改观，对苏北农村教育的发展起到强有力的推动作用。

　　但是，公共教育资源在使用、转移与存续期间会受到各种内外因素的影响，如自然灾害等不可抗力、社会环境变化、社会发展模式转型、国家政策调整、人为使用偏差等的影响，可能衍生出一定的问题或暴露出一定的局限性。因此，尽管各项政策在调研及出台期间，对各种可能影响实施的因素考虑得比较周详，但政策的实施环境是复杂的、动态的，因而存在一定的不确定性。这就导致政策在具体操作中有可能会遇到各种各样意想不到的新情况，需要作进一步的“动态分析”或跟踪分析，以便采取更有针对性的后续跟进措施来保持公共教育资源倾斜政策的制订与实际需求发展同步。

　　一、公共教育资源向农村倾斜政策的问题分析

　　苏北农村是江苏教育发展的弱势地区，2008年6月，作为“江苏省公共教育资源向弱势地区倾斜政策的研究”课题组成员，我们针对上述教育资源倾斜的存续与使用情况，深入到苏北地区如淮安、盐城、徐州、宿迁、连云港等市的农村中小学调查。调查结果表明，公共教育资源向农村地区倾斜政策的总体执行面是良好的，各尽其责，基本都已实现预期的目标。但这些政策在实际执行过程中也存在一定的时效性问题。依据我们的了解。问题主要表现在以下方面。

　　(一)相关政策的跟进性或持续性问题

　　所有涉及到硬件配给的政策，包括“三新一亮”“校校通”“四配套”政策等，对促进苏北农村学校硬件水平提升功不可没。它们所带来的教学质量提高及学校风貌改观是有目共睹的。但是，如果没有相关的跟进政策，这些政策所产生的效益无法长期持久。我们在走访调查中发现，苏北很多农村学校设施设备的维修与更新速度跟不上时代发展、生源变化及教学水平提高的需要。例如：常用的实验器材损坏后不能得到及时补充；有些设备由于更新换代速度快(如电脑网络)，其时效性及使用价值日益降低；在学生住宿方面，尽管已经实现了每人一床，但很多农村学校宿舍条件很差，卫生状况也较为糟糕；等等。这些现象的存在反映了苏北农村学校经费的紧张，同时也反映了针对农村地区的硬件配给政策需要相关的跟进措施。

　　(二)相关政策的人力配套性问题

　　任何物件的效能发挥必须有人的合理参与。物的倾斜与人员的配套相结合，才能使教育资源倾斜政策发挥最优的效用。江苏省教育厅副厅长祭彦加曾指出，在仪器设备配送到位后，各地各校必须坚持建、管、用并举的原则，切实抓好管理、维护和使用工作，建立行之有效的管理机制。“宁可使用坏，不要闲置摆放坏。”然而，与源头配给的标准化相比，设备仪器尤其是校园信息技术设备在终端实际应用中易受当地环境、人力技能等因素的影响而导致利用率差别甚大。

　　目前，苏北农村中小学信息技术教师普遍数量不足，教师队伍的信息化技能较差，部分年龄大的教师根本不会使用学校现有的信息技术设备。同时，由于人手不足、操作能力差等因素，有的农村学校根据教学计划开设信息技术课的能力不足，部分设备处于闲置状态，即使开设也难以取得预期效果。

　　(三)教师定编政策的弹性与针对性问题

　　从当前的实际情况看，江苏农村师资队伍的编制及入职来源渠道有待改善。从整体编制上看，江苏农村教师的配给理论上是充足的，但由于各地农村条件不一，地理位置偏远、经济发展相对落后的苏北农村小学的师资仍然处于一种严重短缺状态。英语、信息技术等师资在苏北农村尤为紧缺，导致教非所学、学非所教的现象时有发生：有的学校音乐、美术与英语教师多为“半路出家”，势必对教学质量有所影响；有的学校因为教师编制卡死，无法补充新教师，只能让在职教师超负荷工作或私下聘用“代课”教师。这些状况既不符合素质教育和基础教育改革的要求，也制约了学生的全面发展，造成农村学校运转和发展的困难。

　　(四)教师培训的实效性与流动政策的改进问题

　　与物的问题相比，人是教育资源使用的主体，因而人的问题更为关键。随着苏北农村学校生源数量的变化、新课改的实施、劳动力就业市场的变化、教师培训工作的创新，苏北农村师资队伍的内涵建设和素质提升却不尽人意，日渐成为制约农村教育发展的“瓶颈”，应引起关注。尽管许多苏北农村教师取得了国家承认的专科或本科学历，但实际教学能力和整体素质并没有同步提高。这主要是由于针对中小学教师所进行的学历提高型培训的教学要求比较松散，真正能学有所获、取得学位的教师为数不多。

　　除培训问题外，城乡之间的教师流动政策也有待改进。目前，省内出台的支援助教并无刚性政策规定，实施的弹性空间较大，主要靠学校或教育管理部门的行政安排及教师的主观意愿而定。很多苏北农村学校表示，短期支教并不利于教育、教学质量改善。与短期支教相比，他们更欢迎长期的、固定的支教，更希望培养出真正热爱农村教育并为之奉献身心的专职农村教师。

　　(五)相关民生政策的细致化与到住问题

　　从江苏农村中小学教师的反映来看，收入水平的落差是导致农村教师队伍稳定性和积极性较差的一个直接原因。尽管多年来苏北农村教师的收入一直在改善，但与当地公务员以及城市教师相比，苏北农村教师的工资收入和福利待遇尚处于底线水平。

　　激励措施缺位则是致使苏北农村教师工作积极性较差的另一个重要原因。有很大一部分教师仅仅是把这一职业当作一种生计而已。在苏北农村，由于缺少奖惩机制，“干好干坏一个样”的现象普遍存在，这很容易挫伤部分有责任心的教师的工作积极性，也容易催生部分教师的工作惰性。

　　二、公共教育资源向农村地区倾斜的政策建议对江苏省而言，在城乡教育真正达成均衡发展的局面之前，公共教育资源向农村等薄弱地区倾斜将是一项长期、系统的工程。对农村学校、薄弱学校来说，要想短时期内尽快摆脱落后困境，必须要靠“补差原则”“倾斜政策”来加大投入，以弥补多年来对农村学校在经费投入上的缺额。立足于江苏省城乡教育统筹均衡的基点，我们对今后此类的教育资源向弱势地区倾斜政策的制订有如下建议。

　　(一)深入农村实际，突出政策的全程跟进与配套性

　　教育资源倾斜政策的实施必须依托江苏农村地域的大背景及大环境，必须有其他配套工程的跟进。教育资源向农村地区倾斜，应充分做好前期调研，对农村学校、农村教育的需求有切实的了解。除政府采购优质优价的产品外，还要绿色、环保、节能跟上；除设备的建、管、用并举外，还要维护、保养、更新、换代跟上。我们可以逐年增加省转移支付资金，设立专项资金，实行动态管理。在《江苏省农村中小学校舍维修改造专项资金筹措使用管理暂行办法》之外，我们要针对农村学校大型教学仪器、设施设备购置资金的需求，应制订专项措施，强化转移支付力度，以实现城乡教育资源的均衡化发展。

　　(二)强化城乡教育统筹的一体化特征，促进农村教育的超越式发展

　　根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，到2020年，中国农村改革发展基本目标任务之一是农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化。要实现上述目标，就必须实现农村教育的超越式发展，真正改变长期形成的差距越来越大的城乡分隔现象。因此，省政府在制订教育资源向农村等薄弱地区倾斜的政策时，应充分考虑农村地区的特殊性、优先性，将城乡教育的人力资源要素纳入同一系统配置。其侧重点应主要包括：重新确立农村中小学教师队伍的补充机制，农村学校有权优先挑选教师；实现农村教师人事、编制制度改革，对农村体、音、美、英等专任教师有计划地实行定向培养；对城市农村教师资源予以整合与重新配置，丰富城乡教师交流途径，改革现有支教、助教、教师轮换等制度。

　　有专家建议，应尽快调整城乡“倒挂”的不合理的教师编制标准，抓紧研究和制订城乡双轨制编制标准，编制标准应该向农村倾斜；应以农村学校为单位核定教师编制，适当增加教师数量。教师编制除了考虑教师和学生比之外，还要考虑任课门数与教师比、周课时与教师比等因素，规模小的农村学校还要考虑年级数与教师比。应该说，这种建议考虑了新形势下城乡教育一体化、农村适度优先发展的需要，可以适当借鉴。

　　(三)突出民生导向，体现对农村师资队伍更精细的人性关怀

　　在一个彰显人性及尊重人权的社会，教育均衡作为一个庞大的实施体系，其制度与体系的完善是前提与基础，但其出发点及执行过程必然是以人为本的。对苏北农村教育事业而言，如果没有一支进取心强、积极性高、乐于奉献的师资队伍，教育的长远发展、优质发展显然只能成为空谈。

　　苏北农村教师队伍素质较低、稳定性较差的关键症结在于待遇差距问题。如果说，之前种种关于农村教师的收入提高及教学激励措施属于补偿性质的，那么今后要做的就是要优先考虑农村教师的生活及工作需要，把对农村教育及农村教师的重视落到实处。一方面，要通过基本工资提高、生活补助配置、工作津贴补给、社会保障体系完善等方式，解除他们的生活后顾之忧。在政策的倾斜度方面，实际的受益最好要超越他们的心理预期，在保障生活需要的基础上提高生活质量、改善生活方式。另一方面，还要有针对性地细化对农村教师的激励措施，如同等条件下农村教师享有优先评优或奖励名额，设立专门针对农村教师的特殊奖励基金，改革现有培训制度等，以大幅提升农村教育工作的吸引力。

　　(四)立足农村基层，突出政策的内源性动力转化功能，促进农村教育的内涵式发展

　　一直以来，江苏省教育资源倾斜政策侧重于各级政府的干预作为，而对如何发挥苏北农村地区、农村学校的主观能动性没有给予足够的关注。其实，在农村地区的办学条件得到改善之后，相对于硬件设施问题，师资队伍素质提高、学校运营模式、学校管理改革、教学质量提高等软件问题才是农村教育内涵式发展、城乡教育互动一体的根本。如果没有先进的办学理念和科学的管理方法，再好的硬件设施也发挥不了其应有的作用。因此，江苏省教育资源倾斜政策的制订要更多地关注农村教育的自立发展问题，变被动接纳为主动吸收，使苏北农村教育获得自我更新、自主成长与发展的力量。

　　(五)本着终生教育的主旨，突出倾斜政策的前瞻性，以农村义务教育为主体向两端延伸

　　理想状态的教育均衡发展不仅要实现区域的全覆盖及资源统筹，更重要的是实现对不同人群、对不同教育阶段的覆盖。因此，教育资源向农村等薄弱地区倾斜，除关注义务教育外，也要关注高中阶段教育和学前教育。继1996年普及九年义务教育以后，江苏省已于2007年基本普及了15年基础教育。江苏经济较为发达，文化底蕴深厚，科技、教育水平在全国位居前列，有基础有条件推动教育事业持续走向繁荣强盛。因此，现阶段应考虑论证九年义务教育向两端延伸的可行性。农村高中阶段教育要着力解决学校的优质化管理、教育质量进一步提升及学校债务危机化解问题。与对中小学阶段的关注度相比，教育资源倾斜政策对于农村学前教育的关注尚处于起步阶段，在今后的几年中，我们需要把农村学前教育工作纳入经济社会发展和新农村建设的规划，统筹安排，优先发展。

　　[参考文献]

　　[1]“四项配套”：让农村中小学“强身健体”[EB/OL].(2007-05-24)[2009-07-12]http://jcjy.jsjyt.edu.cn/Article_Show.asp?ArticleID=617.

　　[2]苏婷.农村教育发展待解教师编制之困[N].中国教育报，2009-04-08(2).