试论多重与互动教育政策中的制度逻辑

　　试论多重与互动:教育政策中的制度逻辑

　　论文关键词：制度逻辑　高考加分政策　多重　互动

　　论文摘要：强调教育政策中的制度逻辑，旨在呼求将教育政策的研究视域放置于更为广阔的背景之中。2010年高考加分政策，国家意识层面上以民主集中制度与渐进主义作为行动机制，地方政府层面上秉持普遍主义与特殊主义的制度逻辑，勾勒出教育政策中制度逻辑多重而互动的特点。

　　“制度逻辑指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制，这些制度逻辑诱发和塑造了这一领域中的相应的行为方式。”[1]在教育政策的设计或调整中，不难发现各种制度逻辑的参与。教育制度直接作用于政策主体，使得政策主体行动背后的主要驱动机制可以分析和预测。因此，我们需要将教育政策纳入到与教育制度关联的关系式中，更加关注教育政策和教育制度的关系[2]。在这层意义上，研究教育政策中的制度逻辑，发展一种以政策内嵌于制度逻辑的崭新的研究视角，即探讨教育政策负载怎样的教育制度的核心价值，并以此推动教育制度的生成，才更契合本土教育政策理论与实践的创生与发展。

　　“高考加分政策是指中央与地方教育主管部门、高校在高招录取中根据种族、身份、德智体表现、竞赛获奖、社会贡献等情形给考生一定的高考分数优惠与照顾的行为规则。”[3]其中，中央教育行政部门与地方教育行政部门之间的行动机制，尤其是两者在调整高考加分政策的过程中的制度性参与，呈现了多重而互动的制度逻辑。深入分析，多重不仅指影响加分政策的主体多元，更在于政策主体所受的制约和塑造多重；而互动既是政策与制度的互动，也是不同制度之间的互动。因此，多重与互动是一个嵌套式：加分政策的调整既受到国家意识制度逻辑的推动，也会在执行过程中受到地方政府的本土化改造，而中央与地方之间的权力关系使得加分政策的制度逻辑得以深入互动。

　　一、国家意识的制度逻辑：民主集中制与渐进主义

　　民主集中制度是党和政府制定各种政策及各类政策的规则。这一制度最主要的体现是在政府各类政策决策中，各种社会利益和要求都能够得到充分的体现。由此推及，民主集中制也是教育政策合理化的制度诉求。

　　2010年11月14日，教育部、国家民委、公安部、国家体育总局、中国科协等五部门联合发文以规范和调整部分高考加分项目，进一步加强高考加分管理工作。这一重要文本出台的一个宏观背景是由中共中央·国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》(以下简称《纲要》）。此《纲要》从2010年2月28日形成公开征求意见稿到2010年7月29日正式颁布之际，历时近半年。针对高考加分政策作出的调整是在正式文本中增加了“清理并规范升学加分政策”的表述，这是政府对民众的迫切需要作出的强而有力的回应。如果在塑造政策过程中，公民的意见和观点没有任何影响，有关阶层的利益在政策结果中得不到体现，国家的民主制度就只是一种美丽的修饰和装饰。不可否认，《纲要》是一种“问计于民”的教育政策决策方式。“从政治文明的角度而言，其意义不仅仅是使民意和决策互动，从而加强教育政策决策的民主化程度”[4]，更是国家意识的制度逻辑的充分展现。因而，从政策制定的背景而言，五部委发文规范和调整部分高考加分项目符合国家意识的制度逻辑，维护了人民群众的根本利益，一定程度上满足了民众对社会公平和正义的价值诉求。

　　而从具体内容而言，即可发现加分政策纵断面的制度逻辑——渐进主义。所谓渐进主义，意指主张政策的调整需循序渐进地向前推进。“中国的制度变迁属于强制性的制度变迁范畴，是由政府命令和法律引入的自上而下的供给主导型的制度变迁。”[5]因而，加分政策的调整无不以此为范，呈现出典型的渐进主义特征。在五部委出台的文本中，直接取消加分的是“获得全国中学生奥林匹克竞赛省赛区一等奖的学生”，与此同时还取消了其保送生的资格，但对这条加分项目的其他部分予以保留。对体育加分项目的调整则是保留了8个普及范围广、锻炼效果好的传统性项目，并要求各省在上述运动项目之外增加一般不超过2个项目，且这2个项目必须是强身健体类。由此看出，这一政策的制定并没有采取“一刀切”的激进主义行为模式，没有对加分项目予以全盘否定，而是有计划、有步骤、有准备地删减与调整，尽可能地缩小政策需求与政策供给之间的偏差，兼顾各类利益相关者的利益，减少社会摩擦。再者，高考政策的合法性来源于自身的公平性，加分政策的这一渐进式发展正是基于对公平性的考量。因而，作为高考政策的重要组成部分，加分政策的渐进性与公平性相互支撑。首先，如果频繁地调整加分的项目，既会造成制定随意性、操作人情化等政策异化现象，使得加分政策原有的公平性遭致质疑，同时也会使学校、家长与考生无所适从，降低加分政策的公信力。其次，由于历史维度与文化传统，简单废除加分政策是一种过于冒进或激进的手段，而渐进式的发展则更符合国家意识的制度逻辑，因为它兼顾到公平的阶段性与实质性，从而避免了形式公平的泛化与空洞。据此，五部委发文特别强调，“从2011年秋季进入高中阶段一年级的学生开始适用。2010年（含）以前已进入高中阶段学习的学生，仍可适用调整前的相关政策”。

　　二、地方政府的制度逻辑：普遍主义与特殊主义

　　在教育政策纵向系统中，地方政府既是国家层面政策的指向作用体，也是“土政策”的制定实施者。所谓地方政府的“土政策”指的就是地方政府在兼顾国家政策和本地区实际情况的基础上制定和执行的局部性规则。土政策是地方政府的一种行动策略。加分政策的土政策是指各地方政府在国家划定明确的加分项目与幅度的基础上，把握原则性与灵活性的双向准则，制定出符合本省省情的加分政策。在这一过程中呈现出了地方政府的制度逻辑：普遍主义与特殊主义。美国社会学功能主义理论大师帕森斯(T.Parsons)建构了这一对概念：前者凭借的是与行动者之属性的特殊关系而认定对象身上的价值的至上性，而后者独立于行为者与对象在身份上的特殊关系而制定的规则[6]。帕森斯把这一对关系视为一种社会行为的变量模式，使得我们可在行为规范的层面识别地方政府的制度逻辑。

　　各地方制定的加分政策，与国家倡导的政策取向与规范相一致，是对上级政策的具体化与操作化，表现出普遍主义的逻辑特征。同时，又因为它是本地需求的一种产物，并经过一定的修整与完善，从而具有特殊主义的运行特点。在分析各种地方政策时，可根据普遍主义与特殊主义所占比例的大小，区分出不同类型的土政策。已有学者对中国基层的土政策作出分类：基本贯彻型，混合型和自得利益型[7]。就加分政策而言，各地的土政策类型可划分为两大类：基本贯彻型和混合型。基本贯彻型几乎不考虑本地区的情况，只对上级政策加以执行，普遍主义的成分很强。如山东省颁布的2010高考加分政策则属于这一类型。山东省全部取消省内制定的高考加分等照顾性政策，所取消的照顾性政策包括：艺术特长统一测试加分，省市优干及三好学生加分，应届生加分，农业院校降分，行业定向生照顾等等。经证实，山东省从2009年已实现了与教育部确定的高考照顾政策全面对接的目标。这一举措值得褒奖之处在于它减少了权力的寻租与私用，遏制了加分过程中的暗箱操作，维护了加分政策的公正性和严肃性。可以判断，基本贯彻型的土政策遵循价值至上的原则，即更多运用普遍主义，以约束中层领导者（阶层）的权力作用，防止其扩大对文字的解释权而造成新的不公平。而混合型意指土政策中的特殊主义超过了普遍主义。地方政府本着最大限度体现本地特色的原则，通过细化上级政策的部分规定作出再解释，让政策资源倾向于某类特殊人群。而这一特殊人群既可是已掌握丰富社会资源的强势群体，也可以是那些社会资源相对匮乏的弱势群体。从照顾对象的差异性中，我们可窥见土政策中的利益结构图像。在实际操作过程中，这一类型土政策容易成为权力寻租的空间。譬如，浙江省的体育加分政策即为混合型土政策被异化的典型。纵观全国各地的高考体育加分项目，浙江省的加分项目位居首位，2009年就达34种。究其原因是该省保留的“三模三电”（即航海建筑模型、航空航天模型、车辆模型与无线电测向、无线电通信、电子制作）而致使加分项目众多。据《中国青年报》的一系列追踪报道，浙江高考加分“三模三电”训练队几乎成为地方权势家庭子女的“高考加分俱乐部”。在2009年的19名考生中，有13名考生的家长分别是越城区副区长，市建设银行行长……可见，浙江省的体育加分政策俨然成为了决策者用于多种社会交换的工具，形式化的特殊主义完全掩盖了普遍主义，使得土政策完全丧失了本身所蕴含的公平价值取向。所幸的是，2010年浙江省作出关于体育加分政策的重大调整，即对“三模三电”和定向比赛实行“三定”管理：定项目、定赛事、定名次，并且规定，“国际重大比赛及全国体育大会取个人前6名，其他全国重大比赛但不包括各个分赛区取个人前3名，全省重要比赛取个人第1名且需同时获二级及以上运动员证书”。这就缩小了体育加分项目所辐射的直接范围，使得获此加分的考生人数较大幅度下降，从而使加分政策的理性价值得以回归。

　　综上所述，普遍主义与特殊主义作为地方政府的制度逻辑，在哲学上是一种辩证关系，在实际工作中则是行动指南，两者不应相互对立，而需巧妙地揉合在一起。欲实现这一目标，必须长期而有效地规范权力的领用、监督权力的运用、制约权力的滥用、评估权力的效用。倘若无法处理好与权力相关的诸多问题，则会造成普遍主义与特殊主义在形式与实质上分化或分离，最终导致原本良好的政策设计被异化与扭曲。

　　三、教育政策的制度逻辑：多重与互动

　　从国家意识与地方政府的制度逻辑中，可以明确的是，国家意识的实现依赖于地方政府是否贯彻执行，而地方政府制定的土政策必须以国家意志为导向，否则将需作出调整或被终止。

　　教育制度的设计与创新，不仅是各种教育力量发挥作用的过程，也是各种政治力量介入的重要场域。在2010年度的高考加分政策中，已能窥见政治力量对教育制度的渗透以及教育制度与生俱来的内在逻辑对某一政治力量的回应。在这两者的交互运动中，能较为充分地认识到加分政策的运作规律以及它所受到的各种制度性制约，明确加分政策的本源。当然，除此以外，高校与受益群体的行动也在塑造这一加分政策，其逻辑的逐步制度化也将成为一股强大的参与力量，影响到教育政策的各个环节。所以，优化高考加分政策需要在内容上保证其公正性与公益性，在程序上严格按照《纲要》的要求（规范决策程序，重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见），在执行中善用政策中的制度依赖以保证政策制定的合理性和科学性，并作好配套政策的各项工作，从而实现教育的科学性与回应性、公平与效率、质量与速度之间的平衡。

　　参考文献：

　　[1]周雪光，艾云.多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架[J].中国社会科学，2010，(4):134.

　　[2]张烨.试论我国教育政策分析的可能范式[J].清华大学教育研究，2006，(2):108.

　　[3]罗立祝.高校招生考试政策研究[M].武汉：华中师范大学出版社，2007：212.

　　[4]范国睿.教育政策观察（第2辑）[M].上海：华东师范大学出版社，2010：7—8.

　　[5]柳博.我国高考制度变迁及改革路径分析[J].教育研究，2010，(6):54.

　　[6]T.Parsons and E.Shils.Toward a Geneneral Theory of Action[M].Cambridge:Harvard University Press，1950:82.

　　[7]翟学伟.“土政策”的功能分析———从普遍主义到特殊主义[J].社会学研究,1997,(3):91.