素质教育实施困境的政策审视

　　素质教育实施困境的政策审视

　　[摘要]当前，素质教育政策在实施过程中陷入了困境。究其政策根源在于素质教育政策问题确认过程中缺乏全面系统的专业调查、理论研究和前瞻性的理论设计；在实施过程中存在着政策目标扩大化和理想化的趋势；相关配套的政策措施不完善。要摆脱这一困境必须健全素质教育政策的咨询机制，调整素质教育政策的内容，加强对素质教育的政策监控和政策评估体系建设。

　　[关键词]素质教育政策问题政策目标政策调整

　　素质教育是我国教育界20世纪80年代中后期产生的与“应试教育”相对的一种新的教育思想和观念，也是一种不同于传统教育的改革实践活动。人们最初是希冀通过实施素质教育解决长期困扰着我国基础教育发展的片面追求升学率的问题。但在经历了近20年的实施之后，我们似乎感觉离素质教育越来越远了，“应试教育”反而越演越烈，素质教育政策的实施效果令人怀疑。

　　一、素质教育实施的现实困境

　　虽然素质教育在近20年的推进过程中取得了不少成效，但当前素质教育的实施已经陷入了困境，也是一个不争的事实。诚如有的学者所言：尽管“应试教育”年年批，高考制度不断改，高校扩招也超常规发展，按理说，学校及学生应试的压力应该可以轻些了，但事实并非如此。升学率依然是关乎学校声誉的命根子；高考成绩依然是决定学生能进什么学校的惟一尺子，也是决定学生在今后^生道路上能否胜出的关键一步；减负依然是一个沉重的话题，呐喊“救救孩子”的呼声再次响起；而愈演愈烈的择校热，全家送子女上考场的景观，出国留学低龄化的趋势，出版社大出应试书的局面，学校迎考复习大战的场面，以及高分复读、高考移民、入学竞争重心下移等等现象，都是与素质教育旨趣相差甚远乃至背离的状态。可见，尽管素质教育在理论上排斥应试教育，但在具体操作过程中，素质教育却在暗暗地向应试教育靠拢，成为新形式的“应试教育”。

　　在实施过程中出现如此巨大的偏差，这让我们不能不对素质教育进行反思。由于教育政策在素质教育思想观念、素质教育改革实践活动的形成和发展过程中，扮演了一个重要的角色，因此，从政策的视角来探究当前素质教育实施面临的困境，无疑有助于我们更好地分析和改变这一现状。

　　二、素质教育实施困境的政策根源

　　(一)素质教育政策问题确认过程中存在的缺陷

　　政策问题确认是政策有效实施的前提。素质教育从民间提出到政策问题确认的过程可以分为两个阶段。第一阶段是素质教育思想观念自发提出、形成与教育政策初步介入。早在1988年《上海教育》(中学版)第11期发表了题为《质教育是初中教育的新目标》的文章，提出：“把素质教育作为初中教育工作的一个基本目标来抓。”此后围绕着素质教育这一主题，教育界展开了讨论，并在社会范围内引起了反响。同时，一些学校根据自身对“素质教育”的理解自发地进行了一些教学改革试验。到1993年，在中共中央、国务院下发《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)中，提出“中小学教育要由‘应试教育’转向全面提高国民素质的轨道”。《纲要》虽然没有明确使用“素质教育”的提法，但明确了要对“应试教育”倾向进行改革，这在中央政策文件中首次肯定和反映素质教育的思想和观念，标志着教育政策初步介入。第二阶段则是将素质教育确认为明确的政策问题。这主要是以1994年李岚清副总理在第二次全国教育工作会议上的讲话中指出：“基础教育必须从‘应试教育’转到素质教育的轨道上来，全面贯彻教育方针，全面提高教育质量”为标志。在此之前，中央和国家教育主管部门的政策文件中都没有明确使用“素质教育”概念来表述教育问题。这说明，素质教育问题从被民间所觉察上升为明确的教育政策问题经历了较长一段时间。而在有关素质教育的讨论和改革实验进行了近10年以后，1997年自家教委颁发《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》 (以下简称《意见》)，国家教育政策才对素质教育问题进行全面规划。

　　由于我国素质教育政策问题最初主要是来自于基层实践领域和教育理论界自发的实验和讨论，虽然具有良好的社会和群众基础，但没有经过系统的理论研究和数据分析，专家学者专业性活动的作用没有得到充分的体现；而人们所认识到的教育问题往往也不够全面、准确、具体，有时甚至存在问题模糊或偏差现象。而且在“政策全面规划”前，国家教育决策部门对素质教育的理论和实践仅仅起着初步介入和引导作用。由于缺乏及时的前瞻性的理论研究和方案设计的指导，导致这一时期全国各地的素质教育实验活动基本处于“试错”状态，许多基层的教育管理人员和教师、家长存在很犬程度的困惑和盲目性；教育界对素质教育的概念也是莫衷一是，众说纷纭。这在一定程度上为素质教育政策实施难埋下了隐患。

　　(二)素质教育政策实施过程中政策目标的扩大化和理想化

　　政策目标的明确具体是政策有效实施的关键。模棱两可、含糊不清的政策目标，不仅无法执行，而且容易引起政策界限不清和导致政策随意变通。素质教育最初提出时主要是针对我国基础教育领域中片面追求升学率的问题，希冀通过实施素质教育来解决中小学中愈演愈烈的片面追求升学率问题。在1994年素质教育政策所确定的政策目标也主要是要解决基础教育领域中的“应试教育”的弊端。但是在1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》 (以下简称《决定》)中则指出，“实施素质教育就是全面贯彻党的教育方针”，“实施素质教育应该贯穿于幼儿教育、中小学教育、职业教育、成人教育、高等教育和各级各类教育，应当贯穿于学校教育、家庭教育和社会教育的各个方面”。这表明素质教育政策目标范围已经从基础教育领域扩展到各级各类教育，其目标也不仅仅是解决“片面升学率”和“应试教育”的弊端，还要“造就‘有理想、有道德、有文化、有纪律’的、德智体美等全面发展的社会主义事业建设者和接班人”，素质教育政策的目标呈现出明显的扩大化和泛化的迹象。如果说最初素质教育是基础教育所追求的“教育理想”，那么在《决定》下发后，素质教育则在一定意义上演变为“社会的理想”。

　　随着素质教育政策目标的不断扩大化和理想化，不仅增加了广大教育工作者正确理解素质教育方面的难度，而且感觉素质教育取向模糊、目标不明，也增加了政策执行的难度。同时，使素质教育政策所要解决的问题泛化，实质上淡化了素质教育的中心内容，最终也会导致这一教育政策的失真。

　　(三)素质教育政策实施过程中配套的政策措施有待完善

　　政策的有效实施必须有相应的配套政策。我国从1997年国家教委颁发《意见》开始对素质教育改革问题进行全面的政策规划和全国性政策方案设计，到1999年第三次全国教育工作会议通过《决定》要在全国各个教育领域全面推进素质教育，只有短短两年的时间。在这两年中，国家教育主管部门关于素质教育的主要政策文件如《意见》、《面向2l世纪教育振兴行动计划》、《决定》等，都是对客观问题的政策宣示，许多具体的具有可操作性的配套政策措施尚未制定完成。即便是近年来制定的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《基础教育课程改革纲要(试行)》、 《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》以及《2003．2007年教育振兴行动计划》等政策文件，对现阶段在我国成功实施素质教育所需要的社会和教育支持条件也没有作全面具体的分析，对已经出台的相应政策措施的效果也没有进行充分的总结和论证。总体而言，素质教育政策配套措施有待完善主要表现在：第一，《决定》中指出，要在全国各级各类教育全面实施素质教育，但迄今为止，素质教育的政策仍主要以基础教育为主，这也使得其他各级教育对自身如何开展素质教育的政策问题、政策目标都不明确；同时素质教育政策落实所必需的评价制度政策、财政保证政策等也都没有建立起配套的保障体系。第二，社会系统对于素质教育政策实施的保障制度和相关的人才政策、科技政策、就业政策、资源政策等还远未形成一种合理的配套政策体系。第三，宏观、中观与微观的素质教育政策尚未配套。一方面，在制定宏观层面上的政策时，政策措施仍有“一刀切”之嫌，对各地素质教育的开展，未能做出有效的分类指导；另一方面，地方政策还未建立起与国家层面的教育政策相呼应的错落有致的体系，中观、微观层面区域性政策，如学校层面实施素质教育的政策方案与具体目标的制定和落实也不尽如人意，等等。

　　三、素质教育走出困境的政策建议

　　从上述分析可知，要走出当前素质教育的困境，就应该注重对素质教育政策内容的适当调整，进一步细化和完善其政策体系。具体而言：

　　第一，完善素质教育政策的咨询机制。通过自上而下的方式，成立和扩大素质教育政策咨询组织，进一步发挥专家学者及一线教育教学工作者在政策运行和决策过程中的咨询作用。同时可以依托相关咨询组织对已有的素质教育政策体系进行梳理，明确现有具体政策的时效，并对单项政策进行整合，强化单项政策的层次，以清晰政策目标体系；还可以通过咨询组织对政策执行情况进行评估，从而诊断出其中存在的问题，并提出改进方案，等等。总之，要在素质教育政策的运行过程中充分发挥专家学者们的专业性优势。

　　第二，出台支持性的单项配套政策。当前应尽快完善全面实施素质教育需要的具有可操作性的具体的配套政策措施，形成体系和层次完整的政策系统，以加强国家教育政策对素质教育改革的前瞻性的、可操作性的理论指导。

　　一方面必须根据需要适时出台素质教育实施所必须的配套政策；另一方面也要求各层次的政策决策部门出台推进素质教育的新政策时，必须对素质教育政策的相关性给予足够的重视，协调好各单项政策之间的关系，防止政策之间的重叠交叉，实现素质教育政策体系结构的优化。另外，鉴于素质教育政策目标范围扩大的现实，应该尽快对不同地区、不同类型的学校实施素质教育提出明确具体的目标，改变一刀切的做法；同时明确设立素质教育政策的近期、中期和远期的阶段性目标，并出台实现这些目标所需的具体细化的配套政策措施。

　　第三，健全素质教育政策实施的监控体系。要通过对政策现实运行状态信息的获取，加以分析和判断，对政策运行偏差状态予以纠正。另外由于不同的政府官员、学校领导、专家学者、教师、大众媒体及学生家长等利益主体都存在着自身的利益诉求，各自站在自身的立场对素质教育政策运行的状况做出判断，不利于真正了解到素质教育政策的真实状况；而在素质教育政策信息的不可能完全被获知以及存在政策信息不可避免被部分垄断的情况下，对素质教育政策执行主体进行必要的监控是非常必要的。

　　第四，完善素质教育政策评估制度。通过完善素质教育政策实施过程中的经验总结、教育督导和论证制度，及时总结改革中的经验教训，使素质教育政策的决策和实施体现为一个在不同层次上反复进行调整和修订的渐进的决策过程，最大限度地降低素质教育政策的成本和代价，提高教育政策的有效性。